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参见柳建龙：《合宪性推定：一个被误解的概念》，载《浙江学刊》，2009.10。

以上诸多改革措施已在全国试点。司法人员不可能生活在与世隔绝的世界。

而在单一制国家的英国，英格兰地区的法官就是由地方产生。可以想见，当《规定》中确立的记录、通报和责任追究制度真正建立起来将会形成强大的制度威慑力，各级领导干部干预司法就会大大减少。国家机构的核心是职权。[1]也有学者深刻地分析了司法权地方化的种种表现及对司法公正的危害，并提出了各种避免地方化的改革主张。[15]为缓解这种紧张关系，有学者认为有必要大面积地修改宪法和法律。

为落实司法机关人的省级统筹，上海成立了法官、检察官遴选（惩戒委员会）。作为法治国家建设的一个重要环节，司法改革应围绕如何实现司法公正这一核心命题展开。由此可知，在地方层面，有关重大行政决策的规定位阶较低（立法位阶数量对比情况参见图3）。

自2004年《纲要》开始普遍性重大行政决策法治化推进以来，已历经十余年立法与实践进程，在已有地方立法基础上启动的中央立法应当如何定位方能更好契合当前的法治政府建设需要？基于地方重大行政决策程序立法之现状，先地方、后中央路径下的中央立法应当回应建构普遍性重大行政决策程序立法的现实需求，充分吸收地方立法经验，注重制度可操作性，成为重大行政决策程序基本法，避免中央立法因内容概括、原则成为地方立法的补充法。2010年之前出台的规定，多数较为笼统、简单地规定了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定条款。国务院指导性文件与地方立法先行先试相结合的推进方式直接影响了地方重大行政决策程序立法，地方立法从立法架构到制度构建所呈现出的种种特点，都与立法所处的阶段有着直接关联，这是我们分析地方重大行政决策程序立法时遵循的基本观察视角。[15]专家论证结论对决策者决策并无强制约束效力，目前立法规定了两种情形：一种是将专家论证的结果作为做出决策的重要参考，如《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》。

图5：重大行政决策规定生效时间统计图[9] 2004年发布的《纲要》将建立健全科学民主决策机制作为县级以上地方各级人民 政府制定重大行政决策相关规定的依据和指南。苏州市针对实践中普遍存在的重大行政决策事项确定难问题于2013年修法时在立法中不正面列举具体事项，而是采用目录制管理机制，辅之以重大行政决策网上运行系统，由决策部门自行报送年度重大行政决策目录，通过完善实施机制来解决规范层面的问题。

地方立法关于风险评估的规定主要包括评估主体、评估内容、评估程序、评估结果及对决策的影响等内容。山西规定决策承办部门应当对合法性审查意见进行认真研究，根据合法性审查意见对决策方案作相应修改。公众与其他机关的建议权。文章来源：《行政法学研究》2016年第5期 进入专题： 重大行政决策 地方立法 规范分析 中央立法 。

重大行政决策实施中产生的问题基本流入信访渠道，有的重大行政决策产生的后续遗留问题十几年了依然在困扰基层信访部门。提供重大事项决策决定的依据错误的。74个规定由政府办公厅（室）制定。因此，尽管《依法治国决定》没有表述为必经程序，但是结合重大行政决策的特点与《依法治国决定》将五大程序确定为法定程序的目的，专家论证应为重大行政决策的必经程序。

决策档案机制对重大决策终身追责等责任机制的实施有重要意义。决策实施评估既涉及评估方法、数据采集及处理等专业性问题，也涉及实施效果及存在问题的分析与判断等主观性问题，由决策执行机构评估存在启动难、评估不客观等问题，委托中立的第三方专业机构进行评估，更能保证评估的中立性、专业性、科学性，更有助于得出客观、真实、高质的评估结果。

本文拟对收集到的326份规定就形式与内容两个方面展开规范层面的分析，并进而对如何定位中央立法与地方立法的关系提出初步思考。[12]如《湖北省人民政府重大行政决策程序规定（试行）》第12条规定：决策承办单位可邀请省人大常委会有关专门委员会或工作机构提前介入重大行政决策的前期工作，沟通交流工作情况，认真研究对拟决策事项提出的意见，并做出答复。

排第二位的是合法性审查制度，共32份，占21%，合法性审查成为重要的内部审查环节，显示政府依法决策的意识逐渐增强。15部地方行政程序规定的制定机关均为地方人民政府，311份专门重大行政决策程序规定由204个地方人民政府发布，这是因为有的地方政府同时发布数个规定，典型如南昌市人民政府，分别制定了五个单一决策制度规定。其中，仅有36部地方政府规章，约占地方立法总数的11%。[11]目录制在苏州比较好地解决了启动重大行政决策程序难的问题，由于较好利用了互联网技术平台解决了困扰其他地方虽有立法却得不到落实的困境，苏州市政府法制办于2015年申报的重大行政决策目录化管理和网上运行获第八届中国地方政府创新优秀实践奖。如广州、宁夏规定决策机关可授权或指定决策执行机构、执行机构以外的工作部门或者是第三方专业机构负责评估工作。（三）重大行政决策中的多元主体 与以个体为行为对象的行政执法相比较，以不特定人为行为对象的重大行政决策行为涉及的主体范围相对复杂得多，包括以下几类主体： 1、行政机关 重大行政决策涉及的行政机关很多，包括决策机关、决策承办部门、决策事项相关部门、决策批准机关、决策执行机关、决策监督机关、决策机关办公厅（室）、决策承办部门法制机构和决策机关法制机构等。

目前，国务院法制办已经完成《重大行政决策程序条例》（征求意见稿）的起草工作，正在征求各省、直辖市、自治区的意见。（4）基层群众组织能够自治管理的。

宋烁，中国政法大学法学院博士研究生。目前尚未有立法规定决策听证会实行案卷排他原则，但普遍建立了公众意见回应机制。

依法决策是重大行政决策首要应当遵循的要求，中央立法需要增强合法性审查机制的刚性约束力，明确合法性审查意见的类型及其适用条件。在地方立法已经走向精细化阶段，中央立法如果采用概括性、原则性的规定方式，其规定将因为难以操作成为地方细化制度的依据条文，而非直接规范政府重大行政决策活动的行为规范，如此，中央立法意义将受到极大削弱，成为又一份国务院指导性文件。

与地方立法关于公众参与、专家论证呈现出的共性规定不同，风险评估机制内容差异比较大，如评估程序与评估机制各地差异很大，容易发生相同情况的不同地方出现不同的评估结果的问题。《南昌市人民政府重大行政决策集体决定规定》。采此种立法架构类型的规定多发布在2012年至2015年间，2015年数量最多，这与公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为五大法定程序在《依法治国决定》中得以明确并细化其要求相对应。2012年到2015年之间出台的地方决策程序规定多数对五大决策程序制度单独设章规定，制度构建由最初的概括性规定逐步发展至细化规定。

2008年至2011年出现县级以上地方人民政府制定重大行政决策相关规定的小高峰。地方立法基本在国务院各阶段发布的指导性文件确定的制度框架下展开，制度构建相似度非常高，如果中央立法定位为概括性立法、原则性立法，将制度细化空间授权给地方，基于程序法需为执行者提供可操作性规则这一特点，地方立法在中央立法出台之后，仍然需要重复细化共同的操作规则。

（1）非正式参与程序 非正式参与程序机制形式更为灵活多样，成本更低，效率更高，为越来越多的地方立法所规定。由于同一省级行政区域内，市级、县级的立法基本按照省级规定的内容予以细化，在覆盖30个省级行政区域的基础上，我们选择该地区制定层级相对较高的规定进行内容分析。

7个市级综合性重大行政决策规定包括：《广州市重大行政决策程序规定》、《淮南市重大行政决策程序规定》、《苏州市重大行政决策程序规定》、《邯郸市重大行政决策程序规定》、《西安市政府重大行政决策程序规定》、《洛阳市重大行政决策程序暂行规定》和《哈密地区行政公署重大行政决策程序规定》。其中，21个省、自治区、直辖市制定了省级重大行政决策规定，如《浙江省重大行政决策程序规定》、《重庆市政府重大决策程序规定》，约占全国31个省级行政区域的67.74%。

[22]宁夏规定因重大行政决策调整给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，决策机关应当依法给予补偿。摘要:  重大行政决策程序立法采用了国务院指导性文件与地方立法先行先试相结合的推进方式。（六）重大行政决策的责任追究制度差异较大 自《纲要》始就将重大决策责任机制与重大决策程序机制的完善并提，各地均在规定中对法律责任进行了规定，但内容的详略程度有所不同。[17] 风险评估的直接目的不是保障科学决策，而是对重大决策可能引发的风险和问题进行预测和把控，这一点从地方立法主要以风险评估中的社会稳定风险评估为主要规范内容亦可以予以证明。

重大决策社会稳定风险评估（实施对象的接受程度，引发群体性事件的概率等）。5、集体讨论决定 集体讨论决定是我国行政组织遵循的民主集中制与行政首长负责制的要求，由行政首长在班子成员集体讨论的基础上做出最终决策

（二）正当性不足加剧司法审查权行使的消极化 与世界上大多数国家的最高法院不同，中国的最高人民法院享有通过司法解释制定抽象规则这一实质意义上的立法权，[57]其涉及领域之广、影响之大，使得最高人民法院事实上已成为除全国人大（常委会）和国务院之外的第三立法部门。综合《会议纪要》的上述规定，最高人民法院创设的行政规范性文件司法审查权运行规则，可以归纳为以下几个方面： 首先，法院对行政规范性文件的司法审查权是一种附带审查权，即审查对象是作为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件，这意味着法院只有在审查特定被诉行政行为时，方可行使这一权力对作为依据的行政规范性文件进行审查。

[40] 本文所考察的较为规范地对行政规范性文件实施合法性审查案例中，都体现出这一特征，即用某个明确、具体的上位法规范为依据，对行政规范性文件实施审查，如陈爱华案中的上位法依据为《物权法》、《继承法》的具体条文，甘露案中的上位法依据为《普通高等学校学生管理规定》的相应条文，而邵仲国案中的上位法依据是《企业职工伤亡事故报告和处理规定》（行政法规）以及劳动部所作的相应解释中的具体规定，等等。从结果取向、政策考量的角度考察，法院在益民公司案判决中认定周口市计委具有组织城市天然气管网项目招标工作的职权，或许是作出了一个正确的判断，因为从判决书列举的事实可知，国务院及河南省两级地方政府实际上已将西气东输利用相关的城市天然气管网项目招标工作交各级计委负责。